Трансформація виправно-трудового законодавства УРСР в кримінально-виконавче законодавство незалежної України: прорахунки, здобутки, перспективи

Розуміння застосування законодавства кримінально-правового напрямку завжди було дуже складною справою. Особливо це складно в часи, коли держава переживає суттєві реформи, або втягнута в міжнародне протистояння, а в суспільстві немає усталеного погляду на злочин і покарання. В такі неспокійні часи можливості такого законодавства можуть або недооцінювати, або переоцінювати. Дуже часто громадськість наділяє кримінально-правове законодавство якимись «магічними» можливостями, що межує закон з правовим нігілізмом.

Зміна кримінально-виконавчого законодавства є досить складним і відповідальним процесом з огляду на те, що, по-перше, його результати впливають на долю тисяч людей, які перебувають у місцях позбавлення волі, а також їх рідних та близьких, а , по-друге, - стосується базових людських цінностей і прав.

В Україні заходи щодо вдосконалення кримінально-виконавчого законодавства та системи виконання покарань почали активно здійснюватися з початку 90-х років минулого сторіччя.

Як історичний приклад позитивних кроків, можна навести постанову Кабінету Міністрів УРСР від 11 липня 1991р. № 88 «Про затвердження Основних напрямків реформування кримінально-виконавчої системи в Українській РСР».

На жаль, завдання, які були прописані у вищезгаданій постанові, не були реалізовані в силу низки причин, насамперед – стрімкого зростання чисельності засуджених в колоніях і слідчих ізоляторах у 1990-ті роки (загальна чисельність контингенту виправно-трудової системи на той час перевищувала 250 тис. осіб, для порівняння у 2001 році – 220 тис. осіб, сьогодні – приблизно 140-150 тис. осіб).

Певною мірою революційним кроком у реформуванні системи стало утворення у 1998 році на базі колишнього ГУВП МВС України Державного департаменту України з питань виконання покарань як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Виведення кримінально-виконавчої системи з силового відомства, основним завданням якого є боротьба зі злочинністю, дозволило зосередити більше уваги на питаннях покращення матеріально-побутового забезпечення, сприяло розширенню участі у процесі ресоціалізації засуджених громадських інститутів і церкви.

Більшість реформаторських рішень, що приймалися на державному рівні, не були підкріплені фінансово, що призводило скоріше до декларації завдань з приведення вітчизняної кримінально-виконавчої системи у відповідність до міжнародних стандартів.

Зокрема, Державна програма покращення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту, на 2006-2010 роки, була профінансована лише на 5.7%, при цьому – в основному у перші роки її дії.

Сьогодні, за даними Державної пенітенціарної служби (ДПтС) України, в її підпорядкуванні перебуває 320 тис. осіб, з яких 156.4 тис. – у СІЗО та установах виконання покарань, 162,7 тис. – на обліку кримінально-виконавчої інспекції. В Україні функціонує 184 установи виконання покарань та СІЗО, 730 підрозділів кримінально-виконавчої інспекції та 24 територіальних органи управління, їх роботу забезпечує близько 48 тис. персоналу при штатній чисельності 51.9 тис. посад (За даними Державної пенітенціарної служби України).

Найбільш проблемним питанням, що стримує заходи з модернізації вітчизняної кримінально-виконавчої системи, залишається недостатній рівень бюджетного фінансування – на рівні 37 відсотків від потреби (для порівняння: фінансування наукової діяльності в університетах - 12% від задекларованих 1.7% ВВП).

Це не дозволяє, насамперед, вирішити питання, пов’язані зі створенням гідних умов тримання у слідчих ізоляторах, значна кількість з яких є «спадщиною» царської Росії та Австро-Угорської імперії (окремим будівлям Львівського СІЗО, наприклад, майже 400 років). Із 32 діючих СІЗО - 14 збудовано понад 100 років тому, 5 – понад 200 років, 26  розташовано в центральних частинах міст, що ускладнює реалізацію заходів з покращення умов тримання. Понад наявні місця в СІЗО тримають 2,6 тис. осіб, узятих під варту, а також 310 засуджених до довічного позбавлення волі, яких неможливо перевести до установ виконання покарань через перевантаження секторів максимального рівня безпеки.

Заходи з покращення тримання у слідчих ізоляторах включено до відповідних цільових регіональних програм Закарпатській, Запорізькій, Івано-Франківській, Львівській, Миколаївській, Одеській, Полтавській, Рівненській, Сумській, Харківський областях.

Результатом дії нового кримінального процесуального законодавства стало зменшення контингенту слідчих ізоляторів у 2012 році майже на 6,7 тис. осіб (на даний час, у порівнянні з 1 січням минулого року – майже на 9 тис. осіб). Ми звертаємо увагу на кількісні показники системи, щоб розуміти болючі проблеми законодавчого плану.

Юридичний час існування держав не співпадає, як правило, з часом дії нормативно-правового акту. Темпоральна дія закону, як правило, переживає державу. Так, пенітенціарне законодавство Російської імперії діяло в Радянському Союзі аж до другої половини 1920-х років (перша комплексна кодифікація радянського законодавства), а виправно-трудове законодавство УРСР в окремих випадках, аж до прийняття Кримінально-виконавчого кодексу України 2004 року. Аналізуючи трансформацію виправно-трудового законодавства УРСР в кримінально-виконавче законодавство України для повного аналізу і відслідковування тенденцій ми посилаємося на статистичні дані та основні етапи функціонування системи виконання покарань, яка діяла в останні роки існування УРСР і незалежній Україні.

Відправною точкою нашого аналізу є 1970 рік, коли в результаті другої комплексної кодифікації радянського законодавства було прийнято низку кодексів радянської України, в тому числі Виправно-трудовий кодекс УРСР, що набрав чинності 2 червня 1971 року і діяв більше 30 років.

Тривалий час (до 2001 року) він регулював порядок та умови виконання  лише двох видів кримінальних покарань: 1) позбавлення волі; 2) виправних робіт. Порядок і умови виконання та відбування інших видів кримінальних покарань регулювались низкою інших підзаконних нормативно-правових актів. Сьогодні КВК України регулює порядок і умови виконання та відбування всіх без виключення видів кримінальних покарань згідно ст. 51 Кримінального кодексу України (12 видів: арешт, конфіскація майна, громадські роботи, штраф, позбавлення права обіймати певні посади, довічне позбавлення волі, обмеження волі і т.д.)

Ми знаємо, що застосування покарання належить до числа найдавніших соціальних практик, оскільки людині властиво не лише дотримуватись певних правил, але й порушувати їх. Сучасний американський дослідник А. Корлет навіть відзначає, що на сьогодні жодна соціальна проблема не привертає стільки уваги, як проблема покарання. Аналіз великої кількості робіт як українських так і зарубіжних вчених-пенітенціаристів дозволяє зробити висновок, що в теоретиків і практиків немає єдності думок щодо поняття покарання, його змісту, цілей, функцій, ознак, а соціальне призначення покарання розглядається лише через призму тієї чи іншої теорії, що не дає очікуваних результатів на практиці та призводить до загальносуспільного скепсису щодо будь-яких теоретичних пошуків в сфері каральних практик взагалі. В. Бачинін зазначає, що сучасна ситуація у сфері застосування покарання нагадує глухий кут, у зв’язку з чим припускає, що людство перебуває на порозі відкриття принципово нових шляхів та підходів до проблем покарання.

Багато хто з пересічних обивателів ратують за посилення кримінального покарання за ті чи інші проступки, чи кримінальні злочини. Ця думка є, як на мене, апріорі не вірною. Студентам-юристам, я це пояснюю на прикладі фактів, що відображені в роботах французьких мислителів XVIII ст. Вони виклали свої думки, щодо жорстокості і публічності здійснення покарань через гільйотину, коли на площі міст зганяли міщан і обивателів і залякували жорстокістю покарання і в цей же час на площі в рази зростала кількість кишенькових крадіжок. Тобто результат був прямо протилежний меті покарання.

Але це приклад з минулого. Спробую проілюструвати свою думку, спираючись на статистичні дані сьогоднішнього дня. Чим жорстокіша законодавча база кримінально-виконавчого характеру і режим утримання засуджених в конкретній країні, тим більша кількість тих хто відбуває покарання. Держава обтяжує себе два рази: перший, коли громадянин ступає на протиправний шлях, держава силою закону його засуджує, а другий – коли виконує вирок і несе матеріальні видатки на утримання засудженого. Чи це є мета держави, коли вона посилює кримінальний закон? Напевно, ні. Але до цифр. Одним з критеріїв в пенітенціаристів є показник кількості засуджених на 100  тис. населення. Приймемо за факт, що кримінально-виконавче законодавство РФ і Республіки Білорусь є більш жорстокіше. Чого варта лише інформація про те, що в окупованому Криму за агітацію на користь України будуть саджати до в’язниць на термін до 5 років. Так от, на 100  тис. громадян РФ в УВП перебуває близько 720 чол., в Республіці Білорусь на 100 тис. населення - близько 530 засуджених, в Україні на 100 тис. – 413 осіб, в РП – 210 чол., а в Швеції, чи Ірландії лише декілька десятків людей на 100 тис. населення. Ці факти ілюструють вищевикладену думку, що жорстокість покарання не впливає на виправлення засудженого, а держава стає своєрідним молохом, який перемелює своїх громадян в силу невірних світоглядних обставин покарання. Тому необхідно змінювати вектор державної політики застосування покарання із «карально-репресивного» на «гуманістичний».

Так само і сьогодні аналіз законотворчої практики з кримінально-правових питань свідчить про наявність системних і численних проблем у питаннях підготовки та прийняття нових кримінальних законів. По-перше, за часи незалежності України не сформовано стратегії забезпечення правопорядку та протидії злочинності, лише в системі кримінально-виконавчого законодавства прийнято близько 150 законів, нормативно-правових актів Президента України, КМУ, які забезпечують діяльність і розвиток системи виконання покарань. Три кодекси, які регулюють кримінально-правовий блок законодавства незалежної України приймались з великим проміжком часу між ними. КК України (2001р.) КВК України (2004 р.), КПкК України (2012 р.) і на думку багатьох вчених-юристів не забезпечують єдність підходів у протидії злочинності  та забезпеченні правопорядку. Цікаво, що наші сусіди як на сході так і заході держави врахували фактор часу, для прикладу Польща (Сейм держави) протягом 2 років з 1997 по 1999 рік  прийняла всі 3 кодекси кримінально-правового  блоку. Це ж стосується і РФ.

По-друге, не існує бодай приблизного плану законодавчої діяльності у цій сфері. По-третє, пропозиції по удосконаленню  кримінального закону ініціюють з різних центрів, вони є неузгодженими, а не рідко і протилежними за змістом. Це стосується, в першу чергу, Парламенту, у комітетах якого часом розглядаються різні законодавчі пропозиції що до зміни кримінального закону з одного і того ж питання. По-четверте, абсолютна більшість такого роду законодавчих ініціатив спрямовано на розширення дії кримінального закону та посилення кримінальної відповідальності. Фактично ідеться про те, що пріоритетом у цій діяльності визначено криміналізацію певних видів діянь. Судячи з усього, в основу вибору покладено розуміння кримінально-правових засобів як найефективніших правових засобів впливу на поведінку людей. Насправді, дія кримінально-правових засобів є досить обмеженою, а самі вони за своєю природою можуть застосовуватися як засоби крайньої необхідності. Ми вже ілюстрували це прикладом гільйотинного ефекту. І ще на підтвердження правильності цієї філософії, щодо визначення покарання наведу улюблену цитату з роману « Атлант розправив плечі», яка озвучена зловіщим бюрократом доктором Феррісом «Не можливо керувати невинними людьми. Єдина влада, яку має будь-який уряд – це право застосовувати жорстокі міри по відношенню до кримінальників. Що ж, коли кримінальників не вистачає, їх створюють. Стільки речей оголошують кримінальними, що стає не можливо жити не порушуючи закон. Кому потрібна держава з законослухняними громадянами? Що Воно кому-небудь дасть? Але достатньо видати законів, які не можливо виконати і ви створюєте державу порушників закону, і наживаєтесь на вині». Це слова бюрократа Ферріса.

Можна довго сперечатися, чого більше в сучасній Україні: законодавчої недолугості, чи злого умислу. Часом їх важко відрізнити одне від одного. Тому, повертаючись до теми доповіді, зауважу, що переорієнтація діяльності Державної пенітенціарної служби України на сучасному етапі розвитку країни повинна стати утіленням курсу державної кримінально-виконавчої (пенітенціарної) політики в напрямі її соціалізації з урахуванням міжнародних стандартів щодо дотримання принципів законності, гуманізму, демократизму та соціальної справедливості в контексті сучасної пенітенціарної доктрини у сфері виконання покарань та іншого примусового виконання рішень суду, а також адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Завдання стосуються поліпшення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту. Воно пов’язано насамперед з реалізацією норм нової редакції статті 115 Кримінального-виконавчого кодексу України, згідно з якою норма житлової площі на одного засудженого збільшена з 2.5 кв. метрів до 4-х кв. метрів та встановлено, що засуджені проживають, як правило, у гуртожитках з блочним (камерним) розміщенням.

Безумовно, це складне завдання з огляду на те, що практично усі виправні колонії на території України будувалися у післявоєнні роки та передбачали групове проживання засуджених.

При цьому не йдеться про роботу з «нуля» - треба використовувати насамперед наш, вітчизняний досвід, позитивні досягнення в цьому напрямі у різних територіальних органах ДПтС України.

Важливою складовою такого досвіду є Білоцерківська виправна колонія (№35), на базі якої, як уже зазначалося, було розпочато українсько-швейцарський проект «установа-модель», у ході якого так звані казармені гуртожитки було реконструйовано за блочним типом.

Серйозною проблемою є критичний стан сфери виробничої діяльності підприємств установ виконання покарань, відсутність ефективної системи мотивації трудової діяльності засуджених, що не сприяє закріпленню у них трудових навичок як невід’ємної складової процесу ре соціалізації, а також відшкодуванню збитків, заподіяних злочинами (загальна сума за виконавчими листами – понад 500 млн. грн..).

Крім того, відсутність пільгових умов діяльності підприємств та механізму їх оподаткування призвело до зростання заборгованості (майже до 180 млн. грн.), а це не дозволяє спрямувати доходи від працевикористання засуджених на покращення умов їх тримання.

Важливе значення для розв’язання цих проблем має удосконалення принципів діяльності підприємств установ виконання покарань, створення умов для залучення інвестицій у підприємства установ виконання покарань та забезпечення їх стабільного розвитку, вирішення питань заборгованості зі сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів.

Для цього, зокрема, передбачено розроблення проекту Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України» щодо надання пільг для потенційних інвесторів, що збільшить залучення інвестицій у виробничу сферу підприємств установ виконання покарань, а також проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» щодо надання преференцій для підприємств, працівниками яких є особи, які відбувають покарання в місцях позбавлення волі».

І наостанок. Засідання Вченої ради проходить 27 березня 2014 р., тиждень тому - 21 березня 2014 р. в Брюсселі підписано угоду про політичну асоціацію з ЄС, яка кардинально вплине на всі ділянки суспільного життя, в тому числі і кримінально-виконавчу систему. Так само як вступ України до Ради Європи 1995 року спричинив мораторій на смертну кару, а потім призвів до її повного скасування, так і повноправне членство в ЄС стане орієнтиром структурування і кримінально-виконавчої системи, і законодавства держави Україна.